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La protection fonctionnelle : un droit ancien, une pratique encore rare

Par Catherine Piraud-rouet | le | Personnels et statuts

Tout agent incriminé, victime de menaces ou d’actes délictueux peut obtenir l’assistance de son administration pour des faits survenus dans l’exercice de ses fonctions et à condition de ne pas être en faute. Un droit issu du statut des fonctionnaires de 1983, mais encore relativement peu utilisé dans l’enseignement supérieur et la recherche (ESR). Décryptage de ses modalités d’application.

La protection fonctionnelle est un droit issu du statut des fonctionnaires de 1983. - © Cour de discipline budgétaire et financière
La protection fonctionnelle est un droit issu du statut des fonctionnaires de 1983. - © Cour de discipline budgétaire et financière

La protection fonctionnelle a été mise en lumière, ces dernières années, par le nombre croissant et la médiatisation d’affaires de harcèlement en ligne, ainsi que de violences sexuelles et sexistes. Et dernièrement, sur un autre sujet, celui des 600 universitaires mis en cause en février 2021 pour « islamo-gauchisme ». Affaire ayant abouti à la saisine du Procureur de la République et au déclenchement de procédure par de nombreux établissements, dont les principaux organismes de recherche français.

« Ces affaires ont fait office de prise de conscience pour les structures de l’ESR et certains établissements nous ont surpris favorablement en accordant vite et bien la protection fonctionnelle aux agents qui en avaient besoin », remarque Christophe Bonnet, secrétaire fédéral au SGEN-CFDT (secteur ESR public), ainsi qu’au pôle juridique fédéral.

Delphine Gassiot-Casalas, secrétaire générale de l’Ensap Bordeaux et présidente de l’association Jurisup, confirme :

« La mise au jour des violences sexuelles et sexistes a libéré la parole, avec une augmentation significative du nombre de cas de procédures disciplinaires lancées. »

Un peu d’histoire…

La protection fonctionnelle est un principe institué par la loi du 16 juillet 1983 sur le statut des fonctionnaires (art.11). Le terme désigne les mesures de protection et d’assistance due par l’administration à tout agent victime d’une infraction dans l’exercice de ses fonctions ou en raison de ses fonctions (menaces, injures, violences, diffamation, harcèlement, outrages, atteintes aux biens…), de la part de ses collègues ou de personnes extérieures, sauf dans les cas où il a commis une faute.

Depuis 1996, cette couverture est étendue aux agents non titulaires et depuis 2016, à l’ensemble des ayants droit (conjoint, concubins, enfants et ascendants) de l’agent, pour les actions civiles ou pénales qu’ils engagent. Un refus pouvant faire l’objet d’un contentieux.

« Raison d’être de cette procédure, dont les origines historiques remontent à la fin du 19e siècle : faire en sorte que les agents qui mettent en œuvre les missions de service public ne puissent pas subir personnellement les conséquences de l’action de l’État, tout en protégeant l’administration dont ils sont issus », pointe Delphine Gassiot-Casalas.

Comment la demander ?

La demande de protection fonctionnelle doit être formulée par écrit auprès du président de l’établissement, l’attribution ou non de la protection étant le fait de chaque structure[1].

« L’envoi d’une lettre recommandée est préférable au mail, en vue d’un éventuel contentieux », recommande Christophe Bonnet. La procédure peut être lancée de manière connexe avec un rapprochement de la cellule RPS (risques psychosociaux), notamment dans les cas où un conflit interne est incriminé.

La question des refus

François Paquis est directeur général des services de l’Université Clermont Auvergne. - © adgs
François Paquis est directeur général des services de l’Université Clermont Auvergne. - © adgs

Le dossier est expertisé par la direction juridique, généralement dans des délais assez courts, selon François Paquis, directeur général des services de l’Université Clermont-Auvergne. « Au maximum trois semaines dans les universités où je suis passé, précise-t-il. L’agent doit apporter le maximum de preuves des faits pour lesquels il demande la protection. Ce qui peut passer par la citation de témoins. La plupart du temps, la requête est accordée.  »

Christophe Bonnet est plus mitigé : « Les demandes mettent souvent du temps à être traitées, sans qu’on sache s’il s’agit de mauvaise volonté ou de manque de savoir-faire de la part des établissements », évoque-t-il. Au point, d’ailleurs, qu’assez fréquemment l’agent ne reçoit pas de réponse dans le délai imparti de deux mois, au terme duquel le silence de l’administration vaut refus implicite.

« Ce qui peut poser problème, surtout quand il faut gérer une situation d’urgence. Bien souvent, la protection fonctionnelle, ce sont les frais d’avocat. En l’absence de fonds suffisants, l’agent peut laisser passer le délai pour aller en justice. »

Un refus explicite doit se faire par écrit, en précisant les motifs et en indiquant à l’agent les voies et délais de recours. Raison la plus fréquemment évoquée : pas de lien direct avec le service.

« Nous avons ainsi refusé la protection à une professeure des universités détentrice d’une start-up et mise en accusation sur certains points relatifs à cette activité, car elle n’avait pas déclaré son entreprise auprès de l’université et que ces agissements ont été considérés comme d’ordre privé », illustre François Paquis.

La protection fonctionnelle : trois types de mesures

Dans le cadre de la protection fonctionnelle, l’administration est soumise à plusieurs obligations :

Une procédure encore rare

Delphine Gassiot-Casalas est présidente de l’association Jurisup - © Jurisup
Delphine Gassiot-Casalas est présidente de l’association Jurisup - © Jurisup

Il n’existe pas, à ce jour, de chiffres sur le nombre de dossiers concenrés ou sur la mis en œuvre de la protection. « Nous nous sommes davantage penchés sur celle des procédures disciplinaires, auxquelles le gros des procédures de protection fonctionnelle sont, de toute façon, liées », explique Delphine Gassiot-Casalas. Ce que l’on sait toutefois, c’est que le dispositif est assez rarement enclenché.

« Dans les établissements où je suis passé, je compte sur les doigts d’une main le nombre de fois où j’ai été confronté à la demande, évoque François Paquis. Ainsi, quand j’étais secrétaire général à Paris-Descartes (aujourd’hui Université de Paris), c’est arrivé deux fois en sept ans. »

Les raisons du faible nombre de demandes

Encore une fois, les interprétations de cet usage parcimonieux de la protection divergent. Pour Delphine Gassiot-Casalas, « c’est plutôt une bonne nouvelle : cela signifie que nos agents ne font que rarement l’objet d’agressions ou de menaces ».

Pour Christophe Bonnet, la rareté des demandes serait plutôt due à une méconnaissance de leurs droits par les agents.

« S’ils ne sont pas conseillés par un syndicat, la démarche ne va pas forcément de soi, car ils ne perçoivent pas forcément la diversité des situations auxquelles la protection s’applique », estime-t-il.

Des modalités de décision parfois délicates

La décision d’attribution ou non de la protection fonctionnelle relève parfois, pour les directions des affaires juridiques, d’un terrain miné. Ces services sont en effet pris entre deux feux.

D’une part, l’obligation d’accorder la protection à tout agent mis en cause, sans préjuger de sa responsabilité : l’enquête administrative, interne ou externe, ne peut se substituer à une enquête de police. « Par exemple, pour un enseignant-chercheur incriminé pour des propos tenus dans le cadre d’un colloque hors d’un quelconque mandat de son université, on part du principe qu’il y est allé dans le cadre de ses activités de recherche, illustre Delphine Gassiot-Casalas. Il est nécessaire d’avoir une vision englobante et protectrice pour ne pas risquer d’entamer la liberté d’expression des enseignants-chercheurs et les freiner dans leurs travaux. »

D’autre part, le fait que le demandeur de la protection soit généralement l’auteur présumé des faits implique la nécessité de vérifier a minima la véracité de ses dires. « Aujourd’hui, la tendance est à l’appréciation fine des faits, pas à l’accord automatique, pointe Delphine Gassiot-Casalas. Notamment dans les cas où un faisceau d’indices suffisamment concordants établit que l’agent a commis une faute d’une telle gravité qu’elle ne lui permet pas de profiter de la protection fonctionnelle. »

Une expertise extérieure possible

Dans les cas les plus complexes, la direction de l’établissement peut faire appel à une expertise extérieure.

« Quand j’étais à l’Inspection générale, j’ai mené une enquête administrative touchant au non-renouvellement du contrat d’un Ater à l’université de La Rochelle, dont le président avait été mis en cause dans la presse, témoigne François Paquis. Nous avons été amenés à fouiller les choses plus avant, notamment en consultant des copies d’écrans de réseaux sociaux. Une procédure d’une durée d’environ deux mois. Mais un cas unique sur une vingtaine d’années d’exercice ! »

Inégalités entre établissements

Au-delà du droit, les modalités de mise en œuvre de la protection fonctionnelle souffrent de deux écueils.

Primo, la subjectivité, chaque université menant sa barque à sa manière. « Dans l’ESR, les établissements disposent d’une autonomie plus grande que dans les autres pans de la fonction publique, expose Christophe Bonnet. D’où, parfois, un aspect un peu aléatoire du traitement de ces demandes et, de fait, une forte inégalité selon les établissements. »

Secundo, le manque de moyens. « Les directions des affaires juridiques sont insuffisamment dotées en personnels et en moyens financiers pour face à des affaires très chronophages, déplore Delphine Gassiot-Casalas. Du coup, la prime va aux établissements les mieux dotés pour un traitement satisfaisant de ces dossiers. »

Pour aller plus loin…

À consulter sur le site de Jurisup, le guide Jurisup-CAFDEM relatif aux sections disciplinaires compétentes à l’égard des enseignants-chercheurs et assimilés, incluant un développement sur la protection fonctionnelle.

[1] Sauf dans le cas où c’est le président de l’université ou le recteur de l’école qui est mis en cause, auquel cas c’est le recteur de région académique qui est alors en charge de la procédure, selon un décret récent.

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